Politieproductiviteit en andere sprookjes

Column prof. dr. A.B. Hoogenboom

De politicus Geert Wilders heeft al jarenlang persoonsbeveiliging. De kosten hiervan zijn hoog. De kosten kan je uitdrukken in FTE’s, in uren (24×7, jaar in jaar uit), in werkdruk van de persoonsbeveiligers en – als we helemaal ‘modern’ willen zijn – in euro’s. Maar wat is het nut? Stel je voor dat de beveiliging wordt gestopt vanwege de kosten. En, na enige tijd gebeurt het ondenkbare? Denkt u dat het internationale debat dan gaat over de kosten?

Ik ga een zondag mee met de politie in Breda om de risico-wedstrijd NAC-Feijenoord te volgen. Tachtig politiefunctionarissen zijn de hele dag aanwezig om supporters te begeleiden vanaf het station, vanaf de rijksweg. En, na afloop weer terug. In de woorden van de oud hoofdcommissaris van Amsterdam Jelle Kuiper: de politie ‘is er’ simpelweg. Niets meer. Niets minder. Op paard, in burger, met ME-pelotons, met camera’s. Er gebeurt die hele zondag niets in Breda. Er is een enkel verwaarloosbaar incident. Verder niets. De politie ‘is er’ om van het een op het andere moment tot actie over te gaan als er wel een incident is. Vaak is dat niet het geval. Heel veel politiewerk bestaat louter uit aanwezigheid. En, uit kijken. Kijken naar omstanders. Naar onregelmatigheden. Het Franse ‘surveiller’ betekent ‘toezicht houden, bewaken, toezien en waken’. Dit is de kern van de politiefunctie. En deze gaat gepaard met lange perioden van schijnbare inactiviteit. Rondrijden in surveillanceauto’s, kijkend en soms reagerend op meldingen. Rondfietsend op bikes, kijkend en soms reagerend op meldingen. Urenlang nietsdoen binnen een ME-peleton bij een risico-wedstrijd. Tijdens de inhuldiging van de Koning stonden er tussen het Paleis op de Dam en de Beurs van Berlage om de vijf meter 1.000 spotters – politiemensen in burger – die er simpelweg waren en het publiek observeerden. Op de daken lagen sluipschutters. Hoe dit te meten? En, wat gebeurt er als de politie er niet ‘is’?

Jaren terug deed ik in ‘Spelers op zoek naar regels en scheidsrechters’ verslag van een onderzoek naar het functioneren van de RID (Rijks Inlichtingendienst) en de samenwerking met de AIVD (Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst). Het werk van runners van de regionale inlichtingendienst en operateurs van de AIVD, die contacten op- en uitbouwen met bronnen, zijn niet makkelijk tot bedrijfseconomische spreadsheets terug te brengen. Toch leven wij in een tijd van meten van politieprestaties. Recent is een onderzoek uitgebracht – begeleid door het WODC – waarin meten van politie centraal staat. De auteurs nemen afstand van de ‘meetbaarheids-ideologie’ en zijn kritisch op de validiteit en betrouwbaarheid daarvan. Zij noemen vijf bezwaren:

1)   Er is sprake van zowel een criminaliteitsbias als een kwantitatieve bias. De focus ligt op criminaliteitsbestrijding en in het bijzonder op de aantallen processen-verbaal, aangiftes, opgehelderde zaken, enzovoort. Deze omschrijving van output (of outcome) omvat maar een (klein) deel van het politiewerk en houdt geen rekening met de wisselwerking tussen deze outputs en andere outputs (denk bijvoorbeeld aan de capaciteit die voor beveiliging wordt ingezet, zoals onlangs bij de nuclear security summit).

2)   Er zijn serieuze signalen voor onbetrouwbaarheid van de gebruikte data. Dat geldt met name voor geregistreerde criminaliteit. Bij veel andere indicatoren (bijvoorbeeld het ophelderingspercentage) geldt dat internationale vergelijking nagenoeg onmogelijk is, ondermeer vanwege betrouwbaarheidsproblemen.

3)   De context is niet in het model verwerkt. De maatschappelijke, politiek-bestuurlijke, organisatorische (keten)context en juridische context werken direct door in de productiviteit van de politie. De enkelvoudige focus op geregistreerde criminaliteit, aangeleverde verdachten, opgehelderde zaken, enzovoort houdt geen rekening met de impact van deze contextfactoren. Nieuwe juridische verplichtingen of eisen aan het strafdossier leiden tot afnemende productie, maar niet per se tot minder productiviteit van de politie als organisatie.

4)   In het huidige systeem wordt de kwantiteit van de productie wel zichtbaar, maar de kwaliteit ervan blijft onder de radar. Dat kan ertoe leiden dat de politie productiever lijkt te worden, terwijl het systeem als geheel minder oplevert. Een illustratie daarvan is het aanleveren van zaken die kwalitatief onder de maat zijn bij het Openbaar Ministerie. De politie wordt dan productiever, maar omdat het aantal (technische) sepots dan toeneemt, worden de facto minder verdachten daadwerkelijk gestraft.

5)   Het gebruik van productiviteits- en prestatiemeting voor sturing van de politie versterkt deze bezwaren. Het reductionisme waarmee de productiviteit van de politie dan tot ‘key performance indicators’ wordt teruggebracht, het strategisch gebruik van de discretionaire ruimte om zaken wel of niet te registreren of op te pakken (de bonnenquota bijvoorbeeld) en de trade off tussen kwaliteit en kwantiteit worden nog eens versterkt door het sturen op productie.

Vijf bezwaren die hout snijden. Zeker ook in het licht van vijftig jaar (inter)nationaal politieonderzoek. De politiefunctie is in het populair en populistisch taalgebruik overwoekerd met mythen. Mythe 1 draagt de naam misdaadbestrijding. Feitelijk heeft het merendeel van politiewerk van doen met aanwezigheid, openbare orde verstoringen en hulpverlening. Met doorverwijzing. Mythe 2 luistert naar ‘strafrecht’. Feitelijk komt het merendeel van politiewerk neer op aanwezigheid, niets doen, aanwijzingen geven, praten, dreigen en begeleiden.

De filosoof Hans Achterhuis doordenkt in Met alle geweld wat politie in onze samenleving betekent. Hij voert de jonge – inmiddels fameuze Harvard professor – Steven Pinker op die in de roerige jaren zestig gekant is tegen repressie van de staat en de politie. Hij is in een klap genezen van zijn antipathie als de politie een aantal dagen staakt in zijn woonplaats. De berovingen, inbraken en ordeverstoringen worden de de norm. Als de aanwezigheid van politie wordt weggenomen, neemt de chaos toe. Per definitie is dit niet te meten. Een veldexperiment is om politie terug te trekken.

Betekent dit dat we niet kritisch moeten zijn op kosten van politiezorg? Neen, natuurlijk niet. Er is sprake van verkwisting in het ICT-dossier. Al sinds eind jaren tachtig heeft de Algemene Rekenkamer kritiek. Naar nu blijkt, zitten honderden politiemensen thuis met ziekteverschijnselen. Er zit zeker vet op de botten van bedrijfsmatige processen. Er is teveel bureaucratie. Geld wordt verkwist aan een doorgeschoten vergadercultuur. En, zo zijn er meer verkwistingen aan te geven. Maar blijf ver weg van het ‘meten’ van operationele processen.