De Staat van de Rechtsstaat

Onder de titel ‘Staat van de Rechtsstaat’ werd op 4 februari 2014 een deskundigenbijeenkomst georganiseerd in de Eerste Kamer.[1]

De voormalige ombudsman Brenninkmeijer stelt dat de rechtsstaat onder druk staat. We zijn niet alleen doorgeschoten in het wetgevingsproces, waar niet genoeg vragen over kunnen worden gesteld, maar de verhouding tussen democratie en rechtsstaat is vertroebeld. Brenninkmeijer spreekt in dit verband van ‘een systeemfout’. Interessant is dat hij de werking van de rechtshandhaving niet alleen op zichzelf wil analyseren, maar in de context plaatst van de wijze waarop onze democratie nu functioneert. Brenninkmeijer vindt dat de democratie slecht functioneert en dat een zwakke democratie zich niet verdraagt tot een sterke rechtsstaat. Wat is er dan zwak aan de huidige democratie volgens Brenninkmeijer?

In de eerste plaats het feit dat tegenspraak niet meer wordt geduld. Er is binnen de politiek sprake van een streven naar eenheid in beleid dat een tegenstem niet – of moeizaam – duldt. Corstens, voorzitter van de Hoge Raad, wijst op de noodzaak van checks en balances en het feit dat ‘niemand het laatste woord heeft in een democratie’. Als een rode draad loopt door de bijeenkomst in de Eerste Kamer over de staat van de rechtsstaat de gewijzigde verhouding tussen politiek en het dagelijks functioneren van het strafrechtelijk systeem. Deze politieke invloed uit zich in de vorm van eenheidstreven (strafeisen, produktie-normen), bezuinigingen (gesubidieerde rechtshulp, Openbaar Ministerie, gevangeniswezen) en politieke interventies in concrete incidenten en (straf)zaken. In de hoorzitting wordt gewezen op de negatieve gevolgen hiervan voor de kwaliteit van de rechtsstaat. Maar ondanks dat dit argument breed is uitgedragen, zowel intern als in het openbaar, door het Openbaar Ministerie, het gevangeniswezen, de rechterlijke macht en de sociale advocatuur, worden politieke keuzen nauwelijks bijgesteld.

In de tweede plaats wijst Brenninkmeijer op de zwakte van de democratie doordat de relatie tussen burgers en politieke partijen zich is gaan kenmerken door incidenten met een populistische ondertoon. Politieke partijen drijven kamerbreed mee op populistische stromen en dat creeert een gevoelde urgentie om te handelen. In dit verband wordt wel gesproken – niet in de hoorzitting – van een ‘dramacratie’. ‘We zijn dit gewoon gaan vinden’, zegt Brenninkmeijer. Maar het is in de ogen van deskundigen tijdens de hoorzitting de kern van de staat van justitie.

Tjeenk Willink, voormalig regeringscommissaris en vice-voorzitter van de Raad van State, spreekt over ‘politieke dominantie’ en het feit dat het strafrecht ‘een beleidsinstrument’ is geworden. In tijden van crises wordt niet alleen de instrumentele rol van het strafrecht sterker, ook grijpt de overheid in door reorganisaties. Het gevolg is volgens Tjeenk Willink dat hierdoor ‘de rechtsstaat wordt uitgehold’. Hij en anderen wijzen hierbij onder andere op de afnemende toegang tot de rechter, de bureaucratisering van de rechtspleging en toenemende werkdruk.

Franken, senator en hoogleraar strafrecht, wijst op een ander onderdeel van de staat van justitie dat hij ‘landjepik’ noemt. Het bestuur is met de toename van het bestuurs(straf)recht deels op de stoel van de rechter gaan zitten (bestuurlijke boete); het Openbaar Ministerie kan zelfstandig zaken afdoen en er is een politiesepot: de rechter komt er steeds minder aan te pas. Tjeenk Willink noemt dit ‘de behoefte andersmans functies uit te gaan oefenen’. De politiek is op de stoel van rechters gaan zitten en kijkt over de schouders van officieren van justitie en politiebazen mee. Die rolvervagingen treden ook op doordat het Openbaar Ministerie een bestuurlijke taak heeft gekregen en het openbaar bestuur dus een ‘strafrechtelijke’ taak (gebiedsverboden, bestuurlijke boete etc.). Het komt de herkenbaarheid en de zuiverheid van de rechtsstaat niet ten goede.

Bovenstaande wordt toegespitst op de vorming en het functioneren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Tjeenk Willink heeft grote moeite met de combinatie van veiligheid en justitie en nog meer met het feit dat veiligheid vooraf zou gaan aan justitie. ‘Zo doorgevoerd’, aldus Tjeenk Willink, ‘gaat de volgende enquete over de rotzooi op Veiligheid en Justitie, het is te groot’. Hij is uitgesproken over de onwenselijkheid van een ministerie waarin veiligheid en Justitie zijn verenigd: ‘In mijn ogen is het echt een schande om het Ministerie ‘Veiligheid en Justitie’ te noemen, in die volgorde. Als je nou één indicatie wilt hebben dat de democratische rechtsstaat in de politiek niet meer veilig is, is het die benaming wel’.

Er is volgens een deel van de Eerste Kamerleden sprake van een machtsconcentratie op het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het ministerie gaat over het Openbaar Ministerie, de politie en de arbeidsvoorwaarden van de zittende magistratuur. De doelmatigheid is hiermee gediend, maar ‘een groot nadeel is de ongewenste machtsconcentratie’. Om deze reden wordt op 11 maart 2014 de motie Witteveen ingebracht. Hierin wordt voorgesteld om in de volgende kabinetsperiode ‘de machtsbalans te herstellen en het beheer van de politie over te dragen aan BZK’. De motie wordt gesteund door 50Plus, OSF, PvdA, D66, SP, Groen Links, de Christenunie, het CDA en de PVV, maar verworpen.

Het woord ‘systeemfout’ komt terug in de bijdrage van Buruma. Hij praat beeldend over ‘het gezicht van justitie dat verandert’ en dan bedoelt hij letterlijk het gezicht van de rechter, de officier van justitie en de politieagent. Zij zijn allen onderdeel geworden van een in vergaande mate gebureaucratiseerd systeem waarin ‘individuele verantwoordelijkheid is zoekgeraakt’. De officier van justitie op de zitting krijgt een dossier dat is samengesteld door uiteenlopende functionarissen die allemaal verantwoordelijk zijn voor onderdelen: de politiefunctionaris die een proces-verbaal opmaakt, de parketsecretaris, juristen officieren van justitie, parketmedewerkers, hoofd officier van justitie en dan komt het ook voor dat verslagen van bestuurlijk overleg onderdeel uitmaken van het dossier. ‘Op zijn best heeft de officier ergens een managerial rol gespeeld’, aldus Buruma. Het dossier is een optelsom van vele kleine (niet-)beslissingen, waar de controle en regie zwak zijn.

Penn, lid van het college van procureurs-generaal, wijst op de hybride geworden rol van het Openbaar Ministerie tussen Veiligheid en Justitie en individuele zaken; de bezuinigingen welke niet zonder risico’s zijn en de professionele ruimte (autonomie) van individuele officieren van justitie (‘het zijn geen robotten’).

Van de Schepop, voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak heeft twee zorgpunten: de controle op de overheid wordt verkleind en de overheid werpt meer drempels op voor de burger. Zij wijst op de inperking van het rechterlijk domein doordat maatwerk steeds meer onder druk komt te staan door uniformering van strafmaten. Er wordt weliswaar nadruk op efficiëntie gelegd en verbeterprogramma’s ingezet ‘maar in essentie zijn dit bezuinigingsmaatregelen’. Zij vraagt zich af ‘is dit wat wij willen?’

Senator De Graaf wijst op het feit dat het Openbaar Ministerie een ‘ambtelijke organisatie, een bestuurlijk en een beleidsvormend orgaan is geworden’. Het is in andere woorden de rolvervaging (‘landjepik spelen’) welke andere sprekers ook noemen. De magistratelijkheid staat onder druk door het op de stoel van het bestuur gaan zitten.

Voormalig Minister van Justitie Hirsch Ballin gaat ook in op de verhouding politiek en rechtsstaat. Hij wijst op de wederkerigheid van de beide begrippen. Zij zijn niet los verkrijgbaar, aldus Hirsch Ballin. Maar hij vindt dat politiek en rechtsstaat minder absoluut tegen elkaar dienen te worden gezet dan enkele andere sprekers wel doen. Hirsch Ballin brengt een nuancering aan in de uitspraak ‘wij hebben er last van’. In de zin zoals in de politiek en het maatschappelijke debat soms wordt geredeneerd dat juridische regels en verplichtingen (privacy, Europees Hof van de Rechten van de Mens, Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, grondrechten etc.) veiligheid hinderen. Hirsch Ballin wijst op het feit dat wij hier zelf democratisch voor hebben gekozen. De kernwaarde van de rechtsstaat is – naast instrumentele doelstellingen – rechtsbescherming. Hirsch Ballin spreekt over ‘de overtuigingskracht van de rechtsstaat’ indien deze mensenrechten worden beschermd: ‘Wij hebben dus ook gewild dat we geconfronteerd kunnen worden met uitspraken die aanleiding moeten geven tot correctie’.

Tenslotte

Deze hoorzitting over de staat van de Rechtsstaat laat zien dat ‘eendimensionale waarheden’ over justitie en veiligheid weldegelijk in een breder perspectief kunnen worden geplaatst. ‘Eendimensionale waarheden’ beperken zich veelal tot productienormen, efficiency-wensen, beleidsvoornemens en incidenten al dan niet in media soundbites. In deze hoorzitting wordt de complexiteit van de rechtsstaat hersteld en worden incidenten in de context van politieke macht, democratische controle, grondrechten en legitimiteit (‘het gezicht van de rechtsstaat’) geplaatst. En, dit gebeurt in het hart van de parlementaire democratie. Het contrast in toonzetting en diepgang tussen deze hoorzitting en de beleidsdiscussies over specifieke verbeterprogramma’s is groot. Context kenmerkt de hoorzitting, onderdelen van de organisatie van de rechtsstaat de beleidsdiscussie. ‘Niemand heeft het laatste woord’ in de democratie. Het valt dus misschien toch wel mee met de staat van de democratie. Fijntjes wijzen Brenninkmeijer en Hirsch Ballin op de verantwoordelijkheid van juist de Eerste en Tweede Kamer. Brenninkmeijer stelt aan het begin van de hoorzitting dat ‘het dus ook over u gaat’ (Eerste Kamer). Hirsch Ballin stelt dat de vorming van Veiligheid en Justitie een democratisch genomen besluit betreft. De politisering van veiligheid heeft voor menigeen het gezicht van de huidige bewindsman van Veiligheid en Justitie gekregen, maar ook hij is ‘slechts’ een produkt van onderstromen in onze politiek en samenleving. Ook een wellicht tijdelijk verzwakte democratie kan zich herpakken door niet overal ja op te zeggen, afstand te nemen van lawaaierige krantenkoppen, de uitvoerende macht in zijn waarde te laten en in woord en daad uit te spreken dat grondrechten, onafhankelijkheid, democratie en rechtsstaat waardevol en essentieel zijn.
[1] https://www.youtube.com/watch?v=gYuXQ8cWTMM&feature=youtu.be

Zie ook: https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33750_vi_begrotingsstaten en https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20140408/verslag_van_een/f=/vjire1vllnyn.pdf